临淄信息网民营城市：地方实践的城市化新路-经济学家看世界
民营城市：地方实践的城市化新路-经济学家看世界
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本文转载自：财新网
政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？
一、问题
城市化是中国现代化的必由之路。中国城市化的主要特征是政府主导。这种政府建设与经营城市的模式，一方面激励地方政府竞争，积极调动资源为企业生产提供方便，另一方面也带来了诸如土地资源利用效率低、人口城市化滞后、规划不当等一系列问题。政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？
本文所研究的蛟龙工业港，正是由一家民营企业，在4.3平方公里的集体土地上建设与经营的城市。蛟龙工业港是成都市双流县的一个民营企业建设的工业园区。在2004年前，这片区域只是普通的农村。从2004年租赁农民土地开始，在十年内，蛟龙工业港实现了从农业到工业，再到商业服务业的产业升级。截至2014年12月，蛟龙工业港年产值达200多亿元，年上交税收4.36亿元，常住人口10万人。人口密度达到2.5万人/平方公里，远高于其所在双流县的0.7万人/平方公里。蛟龙公司主导了城市开发经营的所有内容：租赁土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。蛟龙工业港的城市化历程表明，由民营企业建设与经营城市，在实践中是可行的。
本文研究在蛟龙民营城市实践的制度与理论基础。本文认为，具有较少行政资源的蛟龙公司，能在如此短的时间内开展基础设施投资，并调配资源建立城市，其关键是蛟龙作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等要素所有者签订了一系列灵活多样的市场合约，并通过这些合约来调配资源安世敏。其中的核心合约，是蛟龙公司与政府关于规划权与税收分成的投资合约，以及蛟龙与农户、企业、居民签订的租赁合约。这些合约将基础设施投资所面临的外部效益内部化为蛟龙公司经营土地的租值收益，同时使农民分享了未来土地增值的收益，促进了城市化与园区的产业升级姜由美。通过灵活多样的市场合约，而非法律赋予的行政权力来调配要素资源，是蛟龙民营城市与政府经营城市最大的不同周瞳探案系列。
本文的第二节将简要介绍蛟龙工业港的发展历程。第三节结合文献，讨论蛟龙的合约安排，以及民营城市的经济制度。第四节总结全文。
二、蛟龙工业港的故事
蛟龙工业港的创办者黄玉蛟，在早年的创业历程中，发现中小企业用地难的困境，于是在2000年在青羊区创办第一个工业园区，以建厂房租赁的形式，引入150多家企业，陆续扩大到1平方公里。在2003年，双流县政府招商引资找到黄玉蛟，承诺在双流区规划4平方公里的土地给蛟龙建设工业园区。
蛟龙工业港双流园区于2004年开工建设，规划面积4.36平方公里（6540亩），已建成5685亩（其中厂房面积2998亩，配套小区面积579亩，配套服务设施面积250亩，道路及绿化面积1858亩）蔬果村的故事。截至2014年12月，双流蛟龙工业港实现税收3.1亿元，累计引进1095多家，其中工业企业580家，物流及商业服务企业499家，金融机构7家，教育培训机构8家，已吸纳近10万人在蛟龙港工作和生活商祺的意思。
与国有园区不同，工业港内的基础与配套设施全部由蛟龙公司出资修建，已累计投入建设资金97.9亿元，建成日供水能力3万立方米的供水厂、日处理能力3万吨的污水处理厂、110kv变电站、混凝土道路、白河改造、排洪系统等基础设施，260万平方米的厂房，以及倒班房、农民安置房、九年义务教育学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施，20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆、电影院等娱乐配套设施。
蛟龙工业港正探索产业升级、立体城市。现已建成10栋约100米高5A写字楼，完成95%的招商任务，引进创意、研发、设计、办公类企业入驻；已建成占地20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆，最高日人流量突破20万人次；正规划在300亩土地上建设16层100米高的立体产业城。
三、民营城市：基于合约的分析
蛟龙工业港在4平方公里的集体土地上，在10年的时间内，实现从了农业到工业，又到初步的商业服务业的转型升级，形成了城市的初步形态。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能在如此短的时间协调众多要素，在4平方公里的土地上建设了容纳10万人的城市？蛟龙实践对经济理论有什么启发？
（一）基础设施投资的外部性问题
支持政府征地并经营城市的理论认为，基础设施投资具有外部性，政府可以通过征地从土地出让金或税收中将外部性内部化，而私人投资却难以收回投资。假设有两个相邻地块A、B的土地使用者甲与乙，甲在自己的地块上道路，但道路建好后带来的人流量会提高乙的地块B的收益，但甲没有从地块B的土地增值中获益，因此其投资积极性会不足。以此推论出的政策建议，是对基础设施的建设者甲进行补贴，或者让甲在一定区域内拥有道路的排他性权利。
中国的城市化实践中，政府往往采用征地的方式，将地块A、B共同征为国有土地，并用政府平台公司投资，进行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基础设施建设，再通过出让商业用地使用权的方式获得土地出让金，或通过建立开发园区，廉价出让工业用地使用权来招商引资，以获得税收收益。政府从事基础设施建设的外部效益也就内化为出让土地的收益或税收收益。
然而，这种开发模式存在着许多问题：工业园区的基础设施建设使政府承担了较大的建设压力和投资风险，形成了地方债务；招商引资耗费了政府部门大量精力；对农民征地的安置补偿，因为缺少土地所有权转让的市场价格作为参考，在赔偿上往往难以达成一致；征地是一次性买断所有权的合约，农民因此失去了土地的未来开发收益；征地是行政强制行为，非双方完全自愿的权利交易，暴力强制带来了种种社会矛盾；土地利用效率低邱嘉雄。政府经营城市未必是唯一且有效的城市化之路。
蛟龙工业港的基础设施全部由蛟龙公司投资建设，至2014年底共累计投入建设资金约41.6亿元。如果加上建设购物中心、水族馆、写字楼、商品房等投资，累计建设资金达97.9亿元。此外，蛟龙工业港在国内大中城市及新加坡、马来西亚、美国、英国等海外地区建立了30多个招商部，采用多种方式招商引资。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能克服基础设施投资的外部性问题，代替了全国大多数地方政府所从事的基建投资与招商引资功能？
（二）租地合约
科斯认为，外部性的存在是因为产权没有界定清楚或交易费用太高。只要产权可以清楚地界定，且交易费用足够低，从而能够通过合约交换产权，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以购买乙的地块B，具有A、B两块地的产权，甲就可以对A、B连片开发，并获得A、B的土地增值收益，甲也就有激励进行基础设施投资。
蛟龙工业港正是采用了签订产权转让合约的方式，在开发前即通过与村集体签订租赁合约和拆迁安置协议，购入土地使用权并清楚地分配了未来开发的收益。在2003年底，九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体，再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议，以每年1200斤大米价格（每三年递增5%，保底价2.6元/公斤）将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司，期限为55年。此外，蛟龙公司与街道办事处、村民签订拆迁安置协议，对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。作者手中的三份拆迁协议书显示，2004年与2006年对两户3口之家的补偿金额（包括兑换房屋与现金补偿的总额）分别是11万9千元及8万8千元，而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。农地租金与安置补偿共同构成了蛟龙公司获得土地使用权的价格。
作为城市开发的基础设施投资具有规模效应，越能在较大的范围内获得土地增值收益，越可能提高投资的回报，因此在较大的范围内连片开发有助于回收投资。蛟龙工业港在4平方公里的范围内开发，其基础设施投资因而具有较大的规模效应。但这有一个前提，是蛟龙公司能获得这4平方公里的开发权。这就要求蛟龙工业港与这4平方公里上的农户签订普遍的租地合约。
在开发前普遍签订界定使用权与收益权的合约，比先订立部分合约，在部分开发后再订立合约，更利于达成交易。这是因为，部分土地先期开发所带来的外溢效益，可能会提高未开发土地使用权的价值，从而提高通过合约议定价格的难度。
考虑一个简化的例子：假设甲与乙是相邻地块A、B的土地使用者，在甲尚未开发地块A时，甲与乙对地块B的使用权价值有主观分歧，例如甲认为地块B未来收益的现值是20万元，而乙认为是5万元，那么甲可以花费5万元多元从乙手中购入地块B的使用权，在扣除一定的交易费用（假设为5万元）后，甲仍可以获利。甲的获利即是对其眼光的回报，而这种眼光是乙之前所不具有的。如果在甲开发完地块A后再考虑购入地块B的使用权，那么由于乙从地块A的开发中学习获得了同样的眼光，认识到地块B 更好的开发模式，那么乙会提高对地块B使用权的估价；或者，地块A的开发外溢到地块B，比如地块A开发所带来的人气聚集，相应的提高了地块B的收益，同样会提高乙对地块B的估价。假设乙对地块B的重新估价为15万元，那么甲再购入地块B的使用权时不得不支付高于15万元的价格，扣除交易费用其所得可能为负，导致原先可行的交易难以通过合约的方式达成。除非甲乙双方发现交易费用更低的合约模式，通过交易优化资源配置将难以完成。
然而，在土地开发前通过合约普遍的界定与转让产权，意味着要在尚未获得开发收益时，就要支付较高的产权界定与转让的价格。如果蛟龙公司在2004年即通过普遍的缔约来获得所有4平方公里土地上的使用权，就要在园区尚未获利时向农民支付较高的租金，这在财务上也是不小的资金成本。先期合约签订到多少程度，能承受多高的资金成本，要与留待未来缔约可能面对的更高价格做权衡取舍。
为节省资金，蛟龙公司早期采用滚动开发的模式，先和一部分村组达成协议，开发一片区域，待这片区域开发完后，再和其他村组达成协议，开发下一片区域。然而，当工厂的发展吸引外来务工人员后，外来务工人员租赁了未拆迁的城中村的租赁房，尚未搬迁的农户从中获得更高的收益，拆迁的机会成本升高，要价也变高，从而形成了蛟龙工业港的“城中村”。据作者调查所见，一户农户至少可以租赁约20间15平米左右的房间，一间房间月租金约200元，如果不搬迁，一户农户每年至少可以获得约5万元左右的收益，高于蛟龙公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆迁区域三个，含四个村民小组，约855亩土地（约57万平方米）的土地尚未拆迁。
蛟龙工业港通过租地合约，而非征地的方式，从农民手中获得土地的使用权，这是通过市场合约建设城市的第一步，也是其所有后续开发的基础。
（三）工厂、写字楼、公寓楼的租赁合约
蛟龙公司的收益有两块，一块是租金收益，即出租工厂、写字楼给企业，以及出租公寓楼给务工人员的租金，另一块是与政府的税收分成合约。这里先讨论租金。
蛟龙工业港修建的工厂、写字楼、公寓楼都采用租赁合同的形式。合约的收费分为一次性交纳的保证金与月租金（合同用语为使用费）两部分。以下列举4份租金合约，其租金约定分别是：
2015年的工厂3年期合约，每1000平方米建筑面积的租金是40000元（即40元/㎡），月租金每平方米建筑面积15元；
2015年签订的5年期1213平方米的写字楼合约，租金为每月每平方米21元（18元使用费+3元管理费，使用费每年递增5%），保证金6万元（50元/㎡）；
2011年签订的面积685平方米、40年租期写字楼的月租金3元，保证金达300万元（4286元/㎡）；
2012年签订的60年期80平方米的公寓楼合约（注：60年为两次续约的总期限），保证金是2653元/㎡，保证金总额约为21万元，租金价格为每月每平方米0.5元。
观察上述合约，可知保证金价格工厂最低，写字楼、公寓楼的价格较高，反映了土地用于不同用途的当地市场价格，也即反映了土地不同用途的相对稀缺程度。此外，租期为40年的写字楼与租期为60年的公寓楼，其保证金较高，月租金较低。在租期上，工厂、写字楼、公寓楼的使用权期限越来越长。工厂的合约一般为3年或5年，而写字楼的期限为5年或40年，公寓楼一般为5年、10年，或60年。
写字楼与公寓楼通过默认续约条款以延长租期。按照《合同法》第十三章第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过部分无效。租赁期届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年”。写字楼和公寓楼的合同上注明的租期是20年，但合同中有默认续约的条款。例如，在写字楼的续约条款中约定，“在合同到期前七个工作日内乙方既未办理退房又未办理续约者，视乙方默认续约，合同自动转为第二个二十年使用期，原合同保证金自动转为第二个二十年使用期保证金”。也即，按照续约条款，一次性交付保证金，写字楼的实际租期为40年。在公寓楼的合同中有同样的默认续约条款，且允许续约两次，实际使用期为60年。
工厂、写字楼、公寓楼在租赁期满办理退租后仕途天才，蛟龙公司全额免息退还保证金，并收回房屋。但对于公寓楼的租户，如果单方面提前退租，保证金的50%作为违约金扣除，剩余保证金（免息）退还。如果蛟龙公司提前终止协议，则需退还全额（免息）保证金，并向承租人支付房屋保证金的50%作为违约金。
公寓楼可以转租。租赁期内，承租人有权转租房屋，转租时在蛟龙管委会交纳5%的过户费，即可办理转租手续。据调查，转租价格为双方私下商议，新的承租人只需要持身份证明到蛟龙公司领取新的《协议书》，并更换签约方《协议书》上承租人姓名，《协议书》上的租金和保证金不变。公寓楼的转租过户是常见的经济行为，但从合约的角度看，当数量庞大的租户都与蛟龙公司签订租赁协议时，蛟龙公司就成了所有这些租户的中心缔约人。为降低频繁转租带来的交易费用，所有租赁合同采用同样的标准化文本，转租交纳同样比例的过户费，通过同样的程序在蛟龙公司办理过户。从所从事的经济功能来看，作为中心缔约人的蛟龙管委会替代了城市房管局协调市场交易的职能。
除了默认续约条款外，蛟龙公司的租赁合同与国有土地上的租赁合同并没有明显的不同。但是，默认续约条款的存在，意味着在《合同法》的制约下，保证金的实际对价是更长的租期。理论上讲，租与售只是使用权转让的不同形式，对应着不同的合约结构，其选择受制于法规、习俗等多种约束。国有土地上的商品房开发商为尽快收回投资，降低资金成本，倾向于采用一次性买断使用权的房屋买卖合约。蛟龙公司租用的是集体土地，在《土地管理法》的约束下，蛟龙工业港所建公寓房尚未办理房屋产权证，不得不采用默认续租的条款，以租赁合同的形式收取高保证金。从经济的角度看，这是为获取土地要素现值，在给定的法律、合约等约束条件下，当事人认识到的交易费用较低的选择。
没有房产证，是否对承租人的生产生活产生影响？作者访问了多家工厂、写字楼，以及公寓的承租人，答案都是否定的。毕竟，这种租赁合约，已经支撑了1000多家企业，10多万人的生产与生活。当一种经济制度与合约安排被如此广大的群体接受时，其持续运转也就具有了实践上的合理性。
与国有园区一次性卖断土地使用权的模式相比，租赁模式的弊端是蛟龙公司难以在短期内回收投资，优点是可以获得长期稳定的收益，促进蛟龙公司选择业绩好的企业并为之提供持续的服务。另一方面，张炘炀租赁工厂和写字楼的企业，以较低的投入即可使用工厂，有利于中小企业快速启动，而一旦经营不善，难以承受租金，企业会自行退租，这就促进了企业遵从市场价格的优胜劣汰。伴随人口聚集与城市发展，市场租金会相应提高，为获得更高的租金收益，蛟龙工业港也就愿意通过重新订约提高租金的方式来促进产业升级绵忻。
（四）规划留白
蛟龙实践对科斯定理的补充，是规划权的界定。科斯在研究电波频率时并没有牵涉到规划权的问题。然而，在中国的城市发展中，政府往往垄断城市规划、土地利用规划等规划权，尤其是控制性详细规划，控制了建设用地性质（即工业、商业、住宅、学校、道路等）、使用强度（如容积率、建筑高度、密度等）、基础设施，以及空间环境等。控制性详细规划通过指标和色块指引和控制某地块的建设情况，详细限定了具体地块的使用权。
近年来，关于集体建设用地入市的辩论也围绕着规划权展开。十八届三中全会《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。规划是对产权与合约的限制，周其仁强调农民开发建筑的产权先于规划，而华生更强调建筑要遵循已有的城市规划。问题的实质是规划权的配置。由谁制定规划，通过怎样的方式来制定规划，才能实现有效的资源配置？是根据规划理念，聘请规划专家来制定规划，还是公民议定，还是依靠其他的方式？
城市中的土地使用权等各种要素，因为既有的合约存在粘性等交易费用，未必能随相对价格的变化达成即时有效的配置。比如，在城中村开发中，商业楼宇的开发商，会因为与上百家住户谈判可能存在的较高的订约成本，而使土地使用权的转让极为缓慢。此时，政府对一定区域的统一规划、连片开发，有可能优化这个区域内的空间资源配置。但是，在实践中，规划与开发的效果，并不取决于规划专家的设计，而是取决于当地政府的发展战略，而政府的发展战略与政府主事者（书记或市长）本人的见识、对未来的判断有很大关系。政府作为一种组织，其中心决策者即是其政府主事者。优秀的政府主事者要能根据未来发展提前布局，这就需要他们具备经济学中的企业家特质——判断与决策能力。这就要求政府主事者面对动态且不断变化的发展趋势做出主观判断，并通过各种途径增长见识、不断调整对未来的预期。一旦政府换届或主事者更换，如果接任者具有不同见识和预期，规划往往会发生改变，出现被规划专家所批评的“墙上挂挂、纸上画画”的现象。没有规划或规划过于刚性，都可能导致资源配置低效的问题。规划与调规的矛盾本身就反映了世界的动态变化与多种可能。
规划专家以及政府主事者，无论如何收集信息，也不可能完全掌握一个地方的全部信息以及未来的全部可能。与企业家一样，当需要判断的事项太多或过细时，政府主事者受其知识及其判断能力的限制，其决策也可能犯错。问题的关键，是怎样分配规划权，以充分利用社会中分散的知识，吸纳那些对资源的空间利用具有判断力的企业家及其他人才，参与到城市规划中。蛟龙工业港的规划，正是将规划权从政府手中让渡到企业家手中。
蛟龙工业港能够快速发展的一个重要因素是获得了自主规划权。在4平方公里的土地上如何分布厂房、住宅、学校、道路才能最大程度的提高土地的整体租值，本身就要求蛟龙公司具有一定的规划权。产业升级和人口聚集带来的市场租值的变动，也要求不断调整规划。双流县政府在与蛟龙公司签订的投资协议中，附于了蛟龙工业港自主规划权，协议约定“3平方公里的双流蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建王家珧，并报经县政府有关部门审核备案”。蛟龙工业港的主要干道、地块的划分、土地用途、配套设施等，都由蛟龙工业港自行规划，并在双流政府备案。在规划变动，需要调整用地性质时，蛟龙公司与双流政府协商，办理农转用手续，在双流县的土地利用规划与城市规划上做出相应的调整。
双流县政府将规划权让渡给蛟龙公司，使黄玉蛟能利用自己前瞻性眼光，规划与提前布局蛟龙港的发展。早在六七年前，黄玉蛟就看到了产业升级的前景，在2010年修建的紫金电影院是双流县首家五星级影院，排名居于太平洋院线的前五名，其后双流县才出现了五家同类电影院；建造的购物中心并不在双流县城区，但通过海洋馆、真冰场等娱乐设施与购物相结合，吸引了成都的游客来购物休闲，单日客流量最高突破20万人次，有60%的顾客来自成都市；建在购物中心内的海洋馆也是成都乃至全国的首创，成为成都市民休闲旅游的一个新景点。产业升级、立体城市等发展战略，都反映了黄玉蛟本人的前瞻力。如果蛟龙公司没有规划权，依然依赖于双流县政府领导或其聘请的专家来制定规划，这里恐怕仍然是一片落后的农村，或像国有园区一样土地利用效率地下、人气稀疏。没有规划权，黄玉蛟的前瞻判断才能难以得到发挥，蛟龙工业港的产业升级和城市化也不会这么快。
另一方面，蛟龙工业港的产业升级，也是对市场相对价格变化的反应。蛟龙工业港聚集了10万人口，而双流县新城区的发展趋势也是与蛟龙相连，人口聚集本身就要求修建娱乐、购物等设施。
蛟龙工业港的产业升级，是黄玉蛟作为企业家的前瞻力与市场变化相结合的结果。而能发挥企业家才能与市场力量的制度基础，是双流县政府对规划权的让渡。双流政府通过规划留白，让蛟龙公司自行规划，再规划完成后再补在双流县的规划上。规划权的让渡，使黄玉蛟可以按照其判断力和市场需要制定发展战略，提前布局，从而使蛟龙港在较短的时期内实现快速的升级发展。
（五）税收分成
本节要回答的问题是，从地方政府的角度看，什么样的制度安排能激励民营城市的发展？
中国地方政府为招商引资进行的激烈竞争，被不少学者认为是理解中国经济快速发展的关键。张五常认为，以县级政府为主体出让与分配土地，并与上层政府和投资者进行的增值税税收分成，是激励地方政府竞争的有效制度安排。陶然等也认为财政安排是理解地方政府行为应考虑的主要原因，但认为“竞次”式（Race to the Bottom）的地方竞争会导致要素价格扭曲、资源使用效率低、征地矛盾突出、环境污染严重等一系列问题。周黎安则认为地方官员谋求晋升而追求GDP等经济发展绩效的政治锦标赛是理解地方政府竞争的关键。作为自主经营的民营工业园区，双流县政府与蛟龙工业港的合约安排，使我们有机会从不同的角度思考地方发展模式。
双流县政府是通过签订合约的方式赋予蛟龙公司权利与激励的。双流县政府与蛟龙公司签订的《投资协议》，其主要内容包括（1）设定了蛟龙公司的投资额度、引进的企业数量、园区的税收总额，以及GDP数量等目标；（2）约定了蛟龙公司的基础设施投资；（3）授予了蛟龙自行规划权；（4）约定了税收分成的优惠政策；（5）政府的义务。我们分别看这些条款的具体内容：
（1）投资规模及建设目标
协议约定，蛟龙集团需在开发区范围内分三期投资10亿元，规划面积3平方公里，引进企业400家以上，建成后两税预计达到3亿元以上，GDP预计达到60亿元以上。且蛟龙公司引入开发区的企业，其工商、税务关系登记注册在双流。
（2）基础设施建设
协议约定，蛟龙公司自建污水处理厂一座，日供水6000吨水厂一座，日供电10000kvA开关站一座；由蛟龙公司自行设计，出资修建道路30米宽（含道路两侧绿化）下水管网；自建10kv开关站，开关站所有供电系统由蛟龙投资并在园区内采用地下埋设电缆网；因为“基础设施建设投资风险大、回报小”，所以蛟龙所建标准厂房、办公、生活用房（五楼以下，包括五楼）等建筑均由其（有相关资质的）自行设计、制图、修建。
（3）授予蛟龙规划权
协议约定，蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建，并报经县政府相关部门审核备案。
（4）税收分成
双流政府以扶持奖励政策的方式，将对蛟龙“承诺的每平方米实现税收100元，每年按地方实得（指扣除乙方区内企业已享受优惠奖励扶持政策后的地方实得部分）的25%财政扶持给乙方发展；达到每平方米税收80元的，按20%财政扶持给乙方发展”。
（5）政府的义务
双流政府成立工业港领导小组，负责向工业港提供优质服务及相关优惠政策；协助企业搞好周边关系及治安、环保、工商、税务等部门关系。
《投资协议》清楚的展示了县级政府与开发区之间的权利义务关系与激励机制。蛟龙工业港要完成投资与发展目标、自建基础设施，但相应的获得规划权、政府的税收分成，以及政府协调服务。在实际的合约履行中，蛟龙工业港早已完成税收任务，并超额建设了基础设施，获得的规划权与税收分成，成为支持发展的重要因素。
自主规划权已经在前文中有所讨论，这里将主要讨论税收分成的合约安排。双流政府的创新，是以扶持奖励政策的方式，在蛟龙工业港达到承诺的两税目标3亿元后，政府将其税收实得的25%给蛟龙作为奖励。这使税收分成成为蛟龙公司开发土地所得的第二个主要收入来源，也激励了蛟龙公司在选择企业时更注重其税收贡献。
双流政府与蛟龙公司的合约，让我们从不同角度，思考学者对地方政府招商引资发展模式的讨论。首先，蛟龙公司进行基础设施投资、招商引资、提供服务的激励显然不是为了在政治上获得晋升。黄玉蛟不会因为蛟龙工业港超额完成GDP而获得行政权力。可见，官员的政治晋升激励不是一个地区发展的必要因素。其次，蛟龙公司以租地的方式为企业提供较低的用地成本，但并没有扭曲土地要素的价格。政府的传统招商引资模式，一方面低价从农民手中征地，另一方面为促进招商引资，以低价协议出让工业用地的方式补贴企业。蛟龙公司一方面采用租地而非征地的方式获得土地，每年向农民支付租金，而另一方面则将土地租给园区内的企业。蛟龙公司通过市场合约的方式获取并转让土地的使用权，没有扭曲要素价格。相反，合约双方要随行就市提高租金，这促使蛟龙升级产业、建立立体城市。第三，税收分成为蛟龙公司提供了经济激励，但并不是蛟龙盈利的全部。蛟龙公司本身从工厂、写字楼、公寓楼等租赁合约中获得的租金收益，作为其利润的重要来源，也会激励蛟龙公司提供基础设施、积极招商引资。
税收分成对蛟龙公司的激励直接体现在与承租企业的合约上。蛟龙公司与工厂签订的合同中约定，如果企业未达到一定的税收标准，企业需要补交一定的使用费：“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准，若未达到以上收税标准，则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。
蛟龙公司在与租赁写字楼的企业签订的协议中，进一步约定了50%的税收分成，“每100㎡建筑面积单年完税超过10万元人民币的，即可享受税收奖励政策，即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分，按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”。
对达到税收标准的企业和个体工商户，蛟龙公司还会为其在蛟龙港五星学校就读代交学费（民办中小学，学费每学期约2000-3000元）。这些条件包括：
“一、入驻蛟龙港的企业，凡在园区年上交税收达到50万元以上的，每50万元解决1名企业在职职工的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。
……
三、在蛟龙港从事第三产业的个体工商户，在港年上交税收在5万元以上的，每5万元解决1名个体工商户的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。”
上述合约条款以及达到税收标准的优惠政策，清楚地表明获得政府的税收分成是蛟龙公司招商引资与建设配套设施的重要原因。写字楼的税收分成合约，更是侧面验证了张五常所述的经济制度中，地方政府上下级之间，以及政府与企业间形成的层层分成合约。然而，与张五常的地方竞争机制不同，双流县政府与蛟龙公司的分成率并非由税制界定（在税制安排中，县政府获得增值税的25%），而无论是双流政府还是蛟龙公司，都没有通过低价出让工业用地的方式与企业分成。也即，税收分成是理解地方发展经济、招商引资的重要一环，但分成合约的形式却可以是多样的。地方政府采取的低工业地价补贴，是地方政府主导的工业化与城市化，面对制度约束采取的合约选择。然而，如果是通过市场合约的形式，由企业来主导城市化，是可以采用与入住企业约定税收分成，或免费提供配套设施，如企业子女入学优惠政策等多种形式的分成合约。
双流政府税收分成合约的另一个特点，是只规定了两税（国税与地税）总额，而没有根据不同税种制定不同的分成安排。税收总额包括了从事服务业的个体工商户交纳的营业税，这使蛟龙公司在发展园区时会兼顾个体工商户的部分利益。蛟龙公司在决策时，只需考虑4平方公里土地上总租值的极大化，从而会考虑多方利益，并适时促进产业升级。
（六）城市的合约性质
城市是由拥有分立的产权的人群聚集而成的。这些产权所有者通过一系列合约构成密集的合约关系网。大量个体通过雇佣合约、购物合约、交通合约、税收合约、婚姻合约等多种多样的合约联系在一起。城市越密集，合约关系网也就越密。城市化的过程，是人口由分散到聚集的过程，也是大量拥有分立产权的个体之间编制的合约网变得更加密集的过程。怎样在城市化过程中有效地重新配置聚集而分立的产权？如果没有任何规划的限制，让城市的个体根据价格自发的签订合约来配置产权，其有效配置的前提是产权清楚且个体间签订合约面对的交易费用极低。然而，产权完全清楚与交易费用为零的世界并不存在，也就让政府通过行政力量配置资源，有了降低交易费用的理由。但是，政府靠行政力量推行城市化，依然可能产生资源错配的问题。且政府主导的城市化没有机会成本和债务破产的制约，从而缺少纠错机制。产权不清晰或交易费用不为零，并不意味着政府主导城市化是唯一的替代选择，本文研究的蛟龙工业港的城市化过程，就展示了另一种可能。
蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是作为中心缔约人，与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立了一系列合约。作为中心缔约人，蛟龙公司得以简化因人口聚集而变得越发复杂的合约关系网，降低了城市化的合约费用，从而得以按照自己的规划快速建设与发展城市。多方订约使蛟龙公司获得了规划权、土地使用权与收益权等建设与经营城市的重要权利，使基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的增值收益。
黄玉蛟作为蛟龙公司的企业家，成为支配这些合约的重要因素。蛟龙工业港从而成为企业和企业家主导城市化的案例。问题是，当蛟龙工业港的城市化程度不断提高，合约关系网变得更加复杂时，黄玉蛟及蛟龙公司作为中心缔约人，其订约成本是否会上升，以致于超过其能力限度？前文所述的，后期开发的城中村的拆迁困难等，开发建设的资金成本等，都将不断考验其对一个城市的经营与管理能力。正如每个企业家所能管理的公司规模有显著差异，不同企业家经营城市的才能也有差异。就作者所见，黄玉蛟有较强的前瞻力、合约创新能力、执行力，以及解决问题的能力，而其团队年轻且执行力高。黄玉蛟合约创新能力，对于在合约基础上建立的城市化至关重要。到底黄玉蛟及其团队能管理多大规模的城市，还需要通过时间来检验。但是实践证明，以目前的蛟龙港的城市规模和密度，在民营城市在实践中是可行的。
（七）蛟龙社区
从上述讨论可见，蛟龙工业港的城市化是建立在蛟龙公司作为中心缔约人，与双流县政府、农户、企业、租赁户形成的合约网的基础上。但蛟龙工业港还存在一个在这个合约体系之外的重要参与者临淄信息网，即蛟龙社区。
九江街道蛟龙社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成，辖区内面积3.93平方公里，户籍人口4013人，分为七个村民小组，辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的大部分区域，但并不与之完全重合。
与被征地后形成的社区不同，蛟龙社区依然保留了村庄的性质，但几乎没有集体资产。蛟龙社区内的基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建，蛟龙工业港提供交通协管，学校和医院也是民办最佳幸福，而蛟龙社区的主要职能是提供城管、社保等服务。社区主要工作人员没有行政编制，经费来自于政府补贴。蛟龙工业港通过合约界定经济权利的同时，也将经济职能从原有的村庄剥离，从而使村庄的经济权利与政治权力相分离。蛟龙的城市运营是建立在合约之上，通过合约界定经济权利，而无法通过合约界定的产权则留给社区以行政权力配置。
四、总结
本文探讨了如下问题：中国的城市化，是否只有政府主导这一种模式？是否在理论上和实践上都存在可以替代的其他道路？如果存在，其经济机制是什么？
蛟龙工业港是在集体土地上由民营企业建立并经营的城市。如果我们把城市分为国有城市与民营城市，全国绝大部分地区都采用前一种模式，而蛟龙工业港则是后者的一种成功探索。蛟龙的实践表明，以下几个条件并非城市化的必然选择：
“土地财政、政府征地、政府规划、政府招商引资、政府供给不同用途的土地、政府以协议出让的方式低价出让工业用地、以土地储备的方式控制商业用地的供给、政府投资基础设施建设、政府制定发展战略并引导产业升级、政府高举大量债务来经营城市等。”
上述政府主导城市化的模式，是在给定土地、规划等制度约束下的选择，依靠的是行政权力而非市场合约来配置要素资源。这种模式在中国普遍存在，但并不代表政府主导是最有效率的模式。而是因为，中国的土地制度禁止集体土地入市，以及建设用地指标的计划配置。这使得最基层的村庄弗兰克陈，难以将农地变为建设用地，即使有建设用地，农民和企业也无法直接利用农村的土地建城。土地产权不合法，金融机构就不敢做抵押贷款。政府建城的模式，是在既有土地、规划、金融等制度安排约束下，地方政府不得已的行为选择。只要制度允许更大的弹性，就会出现更多样的城市化方式。
蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立的一系列市场合约。蛟龙公司作为中心缔约人，通过与多方订约的方式，调动城市中分散的要素资源的产权。其中的核心是与双流政府签订的合约所界定给蛟龙公司的规划权与税收分成，以及蛟龙公司与农户、企业、居民的租赁合约。这些合约使蛟龙得以参照市场价格的变化，发挥黄玉蛟的企业家才能，分配土地等空间资源，将基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的租值收益。 蛟龙公司的实践表明，由企业自主规划，以签订市场合约而非行政征地的方式， 是可以在4平方公里的土地上快速实现城市化的。
当然，受制于现行制度的约束，蛟龙工业港的城市化模式尚存完善之处天见修，其租赁合约、城中村拆迁、融资方式等也未必是最优的选择，而类似黄玉蛟的企业家也需要合适的选择机制。但是，如果我们在一些地区试点开展类似的试点，改革土地制度，修改规划程序并予以留白，使优秀的企业家与公司得以建设与经营城市，中国的城市化之路会有更多样的形态。
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本文转载自：财新网
政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？
一、问题
城市化是中国现代化的必由之路。中国城市化的主要特征是政府主导。这种政府建设与经营城市的模式，一方面激励地方政府竞争，积极调动资源为企业生产提供方便，另一方面也带来了诸如土地资源利用效率低、人口城市化滞后、规划不当等一系列问题。政府经营城市是否是城市化的唯一模式？在政府主导之外，是否存在一条可行的民营公司建设与经营城市之路？
本文所研究的蛟龙工业港，正是由一家民营企业，在4.3平方公里的集体土地上建设与经营的城市。蛟龙工业港是成都市双流县的一个民营企业建设的工业园区。在2004年前，这片区域只是普通的农村。从2004年租赁农民土地开始，在十年内，蛟龙工业港实现了从农业到工业，再到商业服务业的产业升级。截至2014年12月，蛟龙工业港年产值达200多亿元，年上交税收4.36亿元，常住人口10万人。人口密度达到2.5万人/平方公里，远高于其所在双流县的0.7万人/平方公里。蛟龙公司主导了城市开发经营的所有内容：租赁土地、拆迁安置、制定规划、投资建设基础设施、建立学校、医院与住宅等配套设施、招商引资、引导产业升级。蛟龙工业港的城市化历程表明，由民营企业建设与经营城市，在实践中是可行的。
本文研究在蛟龙民营城市实践的制度与理论基础。本文认为，具有较少行政资源的蛟龙公司，能在如此短的时间内开展基础设施投资，并调配资源建立城市，其关键是蛟龙作为中心缔约人与政府、农户、入驻企业、居民等要素所有者签订了一系列灵活多样的市场合约，并通过这些合约来调配资源安世敏。其中的核心合约，是蛟龙公司与政府关于规划权与税收分成的投资合约，以及蛟龙与农户、企业、居民签订的租赁合约。这些合约将基础设施投资所面临的外部效益内部化为蛟龙公司经营土地的租值收益，同时使农民分享了未来土地增值的收益，促进了城市化与园区的产业升级姜由美。通过灵活多样的市场合约，而非法律赋予的行政权力来调配要素资源，是蛟龙民营城市与政府经营城市最大的不同周瞳探案系列。
本文的第二节将简要介绍蛟龙工业港的发展历程。第三节结合文献，讨论蛟龙的合约安排，以及民营城市的经济制度。第四节总结全文。
二、蛟龙工业港的故事
蛟龙工业港的创办者黄玉蛟，在早年的创业历程中，发现中小企业用地难的困境，于是在2000年在青羊区创办第一个工业园区，以建厂房租赁的形式，引入150多家企业，陆续扩大到1平方公里。在2003年，双流县政府招商引资找到黄玉蛟，承诺在双流区规划4平方公里的土地给蛟龙建设工业园区。
蛟龙工业港双流园区于2004年开工建设，规划面积4.36平方公里（6540亩），已建成5685亩（其中厂房面积2998亩，配套小区面积579亩，配套服务设施面积250亩，道路及绿化面积1858亩）蔬果村的故事。截至2014年12月，双流蛟龙工业港实现税收3.1亿元，累计引进1095多家，其中工业企业580家，物流及商业服务企业499家，金融机构7家，教育培训机构8家，已吸纳近10万人在蛟龙港工作和生活商祺的意思。
与国有园区不同，工业港内的基础与配套设施全部由蛟龙公司出资修建，已累计投入建设资金97.9亿元，建成日供水能力3万立方米的供水厂、日处理能力3万吨的污水处理厂、110kv变电站、混凝土道路、白河改造、排洪系统等基础设施，260万平方米的厂房，以及倒班房、农民安置房、九年义务教育学校、展示中心、文化中心、体育馆、市场、老年活动中心等配套设施，20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆、电影院等娱乐配套设施。
蛟龙工业港正探索产业升级、立体城市。现已建成10栋约100米高5A写字楼，完成95%的招商任务，引进创意、研发、设计、办公类企业入驻；已建成占地20万平方米的海滨城购物中心，海洋馆，最高日人流量突破20万人次；正规划在300亩土地上建设16层100米高的立体产业城。
三、民营城市：基于合约的分析
蛟龙工业港在4平方公里的集体土地上，在10年的时间内，实现从了农业到工业，又到初步的商业服务业的转型升级，形成了城市的初步形态。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能在如此短的时间协调众多要素，在4平方公里的土地上建设了容纳10万人的城市？蛟龙实践对经济理论有什么启发？
（一）基础设施投资的外部性问题
支持政府征地并经营城市的理论认为，基础设施投资具有外部性，政府可以通过征地从土地出让金或税收中将外部性内部化，而私人投资却难以收回投资。假设有两个相邻地块A、B的土地使用者甲与乙，甲在自己的地块上道路，但道路建好后带来的人流量会提高乙的地块B的收益，但甲没有从地块B的土地增值中获益，因此其投资积极性会不足。以此推论出的政策建议，是对基础设施的建设者甲进行补贴，或者让甲在一定区域内拥有道路的排他性权利。
中国的城市化实践中，政府往往采用征地的方式，将地块A、B共同征为国有土地，并用政府平台公司投资，进行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基础设施建设，再通过出让商业用地使用权的方式获得土地出让金，或通过建立开发园区，廉价出让工业用地使用权来招商引资，以获得税收收益。政府从事基础设施建设的外部效益也就内化为出让土地的收益或税收收益。
然而，这种开发模式存在着许多问题：工业园区的基础设施建设使政府承担了较大的建设压力和投资风险，形成了地方债务；招商引资耗费了政府部门大量精力；对农民征地的安置补偿，因为缺少土地所有权转让的市场价格作为参考，在赔偿上往往难以达成一致；征地是一次性买断所有权的合约，农民因此失去了土地的未来开发收益；征地是行政强制行为，非双方完全自愿的权利交易，暴力强制带来了种种社会矛盾；土地利用效率低邱嘉雄。政府经营城市未必是唯一且有效的城市化之路。
蛟龙工业港的基础设施全部由蛟龙公司投资建设，至2014年底共累计投入建设资金约41.6亿元。如果加上建设购物中心、水族馆、写字楼、商品房等投资，累计建设资金达97.9亿元。此外，蛟龙工业港在国内大中城市及新加坡、马来西亚、美国、英国等海外地区建立了30多个招商部，采用多种方式招商引资。是什么样的经济机制，使蛟龙工业港能克服基础设施投资的外部性问题，代替了全国大多数地方政府所从事的基建投资与招商引资功能？
（二）租地合约
科斯认为，外部性的存在是因为产权没有界定清楚或交易费用太高。只要产权可以清楚地界定，且交易费用足够低，从而能够通过合约交换产权，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以购买乙的地块B，具有A、B两块地的产权，甲就可以对A、B连片开发，并获得A、B的土地增值收益，甲也就有激励进行基础设施投资。
蛟龙工业港正是采用了签订产权转让合约的方式，在开发前即通过与村集体签订租赁合约和拆迁安置协议，购入土地使用权并清楚地分配了未来开发的收益。在2003年底，九江镇、东升镇的万年村、大渡村、石桅村、泉水八队等村村民将土地承包经营权还给村集体，再由村集体与蛟龙公司签订土地作价入股协议，以每年1200斤大米价格（每三年递增5%，保底价2.6元/公斤）将土地使用权通过租赁的方式转让给蛟龙公司，期限为55年。此外，蛟龙公司与街道办事处、村民签订拆迁安置协议，对被拆迁村民的建筑物、地面附着物等进行拆迁补偿。作者手中的三份拆迁协议书显示，2004年与2006年对两户3口之家的补偿金额（包括兑换房屋与现金补偿的总额）分别是11万9千元及8万8千元，而2014年对城中村一位有三栋住房的农户的补偿额达到42万元。农地租金与安置补偿共同构成了蛟龙公司获得土地使用权的价格。
作为城市开发的基础设施投资具有规模效应，越能在较大的范围内获得土地增值收益，越可能提高投资的回报，因此在较大的范围内连片开发有助于回收投资。蛟龙工业港在4平方公里的范围内开发，其基础设施投资因而具有较大的规模效应。但这有一个前提，是蛟龙公司能获得这4平方公里的开发权。这就要求蛟龙工业港与这4平方公里上的农户签订普遍的租地合约。
在开发前普遍签订界定使用权与收益权的合约，比先订立部分合约，在部分开发后再订立合约，更利于达成交易。这是因为，部分土地先期开发所带来的外溢效益，可能会提高未开发土地使用权的价值，从而提高通过合约议定价格的难度。
考虑一个简化的例子：假设甲与乙是相邻地块A、B的土地使用者，在甲尚未开发地块A时，甲与乙对地块B的使用权价值有主观分歧，例如甲认为地块B未来收益的现值是20万元，而乙认为是5万元，那么甲可以花费5万元多元从乙手中购入地块B的使用权，在扣除一定的交易费用（假设为5万元）后，甲仍可以获利。甲的获利即是对其眼光的回报，而这种眼光是乙之前所不具有的。如果在甲开发完地块A后再考虑购入地块B的使用权，那么由于乙从地块A的开发中学习获得了同样的眼光，认识到地块B 更好的开发模式，那么乙会提高对地块B使用权的估价；或者，地块A的开发外溢到地块B，比如地块A开发所带来的人气聚集，相应的提高了地块B的收益，同样会提高乙对地块B的估价。假设乙对地块B的重新估价为15万元，那么甲再购入地块B的使用权时不得不支付高于15万元的价格，扣除交易费用其所得可能为负，导致原先可行的交易难以通过合约的方式达成。除非甲乙双方发现交易费用更低的合约模式，通过交易优化资源配置将难以完成。
然而，在土地开发前通过合约普遍的界定与转让产权，意味着要在尚未获得开发收益时，就要支付较高的产权界定与转让的价格。如果蛟龙公司在2004年即通过普遍的缔约来获得所有4平方公里土地上的使用权，就要在园区尚未获利时向农民支付较高的租金，这在财务上也是不小的资金成本。先期合约签订到多少程度，能承受多高的资金成本，要与留待未来缔约可能面对的更高价格做权衡取舍。
为节省资金，蛟龙公司早期采用滚动开发的模式，先和一部分村组达成协议，开发一片区域，待这片区域开发完后，再和其他村组达成协议，开发下一片区域。然而，当工厂的发展吸引外来务工人员后，外来务工人员租赁了未拆迁的城中村的租赁房，尚未搬迁的农户从中获得更高的收益，拆迁的机会成本升高，要价也变高，从而形成了蛟龙工业港的“城中村”。据作者调查所见，一户农户至少可以租赁约20间15平米左右的房间，一间房间月租金约200元，如果不搬迁，一户农户每年至少可以获得约5万元左右的收益，高于蛟龙公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆迁区域三个，含四个村民小组，约855亩土地（约57万平方米）的土地尚未拆迁。
蛟龙工业港通过租地合约，而非征地的方式，从农民手中获得土地的使用权，这是通过市场合约建设城市的第一步，也是其所有后续开发的基础。
（三）工厂、写字楼、公寓楼的租赁合约
蛟龙公司的收益有两块，一块是租金收益，即出租工厂、写字楼给企业，以及出租公寓楼给务工人员的租金，另一块是与政府的税收分成合约。这里先讨论租金。
蛟龙工业港修建的工厂、写字楼、公寓楼都采用租赁合同的形式。合约的收费分为一次性交纳的保证金与月租金（合同用语为使用费）两部分。以下列举4份租金合约，其租金约定分别是：
2015年的工厂3年期合约，每1000平方米建筑面积的租金是40000元（即40元/㎡），月租金每平方米建筑面积15元；
2015年签订的5年期1213平方米的写字楼合约，租金为每月每平方米21元（18元使用费+3元管理费，使用费每年递增5%），保证金6万元（50元/㎡）；
2011年签订的面积685平方米、40年租期写字楼的月租金3元，保证金达300万元（4286元/㎡）；
2012年签订的60年期80平方米的公寓楼合约（注：60年为两次续约的总期限），保证金是2653元/㎡，保证金总额约为21万元，租金价格为每月每平方米0.5元。
观察上述合约，可知保证金价格工厂最低，写字楼、公寓楼的价格较高，反映了土地用于不同用途的当地市场价格，也即反映了土地不同用途的相对稀缺程度。此外，租期为40年的写字楼与租期为60年的公寓楼，其保证金较高，月租金较低。在租期上，工厂、写字楼、公寓楼的使用权期限越来越长。工厂的合约一般为3年或5年，而写字楼的期限为5年或40年，公寓楼一般为5年、10年，或60年。
写字楼与公寓楼通过默认续约条款以延长租期。按照《合同法》第十三章第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过部分无效。租赁期届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年”。写字楼和公寓楼的合同上注明的租期是20年，但合同中有默认续约的条款。例如，在写字楼的续约条款中约定，“在合同到期前七个工作日内乙方既未办理退房又未办理续约者，视乙方默认续约，合同自动转为第二个二十年使用期，原合同保证金自动转为第二个二十年使用期保证金”。也即，按照续约条款，一次性交付保证金，写字楼的实际租期为40年。在公寓楼的合同中有同样的默认续约条款，且允许续约两次，实际使用期为60年。
工厂、写字楼、公寓楼在租赁期满办理退租后仕途天才，蛟龙公司全额免息退还保证金，并收回房屋。但对于公寓楼的租户，如果单方面提前退租，保证金的50%作为违约金扣除，剩余保证金（免息）退还。如果蛟龙公司提前终止协议，则需退还全额（免息）保证金，并向承租人支付房屋保证金的50%作为违约金。
公寓楼可以转租。租赁期内，承租人有权转租房屋，转租时在蛟龙管委会交纳5%的过户费，即可办理转租手续。据调查，转租价格为双方私下商议，新的承租人只需要持身份证明到蛟龙公司领取新的《协议书》，并更换签约方《协议书》上承租人姓名，《协议书》上的租金和保证金不变。公寓楼的转租过户是常见的经济行为，但从合约的角度看，当数量庞大的租户都与蛟龙公司签订租赁协议时，蛟龙公司就成了所有这些租户的中心缔约人。为降低频繁转租带来的交易费用，所有租赁合同采用同样的标准化文本，转租交纳同样比例的过户费，通过同样的程序在蛟龙公司办理过户。从所从事的经济功能来看，作为中心缔约人的蛟龙管委会替代了城市房管局协调市场交易的职能。
除了默认续约条款外，蛟龙公司的租赁合同与国有土地上的租赁合同并没有明显的不同。但是，默认续约条款的存在，意味着在《合同法》的制约下，保证金的实际对价是更长的租期。理论上讲，租与售只是使用权转让的不同形式，对应着不同的合约结构，其选择受制于法规、习俗等多种约束。国有土地上的商品房开发商为尽快收回投资，降低资金成本，倾向于采用一次性买断使用权的房屋买卖合约。蛟龙公司租用的是集体土地，在《土地管理法》的约束下，蛟龙工业港所建公寓房尚未办理房屋产权证，不得不采用默认续租的条款，以租赁合同的形式收取高保证金。从经济的角度看，这是为获取土地要素现值，在给定的法律、合约等约束条件下，当事人认识到的交易费用较低的选择。
没有房产证，是否对承租人的生产生活产生影响？作者访问了多家工厂、写字楼，以及公寓的承租人，答案都是否定的。毕竟，这种租赁合约，已经支撑了1000多家企业，10多万人的生产与生活。当一种经济制度与合约安排被如此广大的群体接受时，其持续运转也就具有了实践上的合理性。
与国有园区一次性卖断土地使用权的模式相比，租赁模式的弊端是蛟龙公司难以在短期内回收投资，优点是可以获得长期稳定的收益，促进蛟龙公司选择业绩好的企业并为之提供持续的服务。另一方面，张炘炀租赁工厂和写字楼的企业，以较低的投入即可使用工厂，有利于中小企业快速启动，而一旦经营不善，难以承受租金，企业会自行退租，这就促进了企业遵从市场价格的优胜劣汰。伴随人口聚集与城市发展，市场租金会相应提高，为获得更高的租金收益，蛟龙工业港也就愿意通过重新订约提高租金的方式来促进产业升级绵忻。
（四）规划留白
蛟龙实践对科斯定理的补充，是规划权的界定。科斯在研究电波频率时并没有牵涉到规划权的问题。然而，在中国的城市发展中，政府往往垄断城市规划、土地利用规划等规划权，尤其是控制性详细规划，控制了建设用地性质（即工业、商业、住宅、学校、道路等）、使用强度（如容积率、建筑高度、密度等）、基础设施，以及空间环境等。控制性详细规划通过指标和色块指引和控制某地块的建设情况，详细限定了具体地块的使用权。
近年来，关于集体建设用地入市的辩论也围绕着规划权展开。十八届三中全会《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。规划是对产权与合约的限制，周其仁强调农民开发建筑的产权先于规划，而华生更强调建筑要遵循已有的城市规划。问题的实质是规划权的配置。由谁制定规划，通过怎样的方式来制定规划，才能实现有效的资源配置？是根据规划理念，聘请规划专家来制定规划，还是公民议定，还是依靠其他的方式？
城市中的土地使用权等各种要素，因为既有的合约存在粘性等交易费用，未必能随相对价格的变化达成即时有效的配置。比如，在城中村开发中，商业楼宇的开发商，会因为与上百家住户谈判可能存在的较高的订约成本，而使土地使用权的转让极为缓慢。此时，政府对一定区域的统一规划、连片开发，有可能优化这个区域内的空间资源配置。但是，在实践中，规划与开发的效果，并不取决于规划专家的设计，而是取决于当地政府的发展战略，而政府的发展战略与政府主事者（书记或市长）本人的见识、对未来的判断有很大关系。政府作为一种组织，其中心决策者即是其政府主事者。优秀的政府主事者要能根据未来发展提前布局，这就需要他们具备经济学中的企业家特质——判断与决策能力。这就要求政府主事者面对动态且不断变化的发展趋势做出主观判断，并通过各种途径增长见识、不断调整对未来的预期。一旦政府换届或主事者更换，如果接任者具有不同见识和预期，规划往往会发生改变，出现被规划专家所批评的“墙上挂挂、纸上画画”的现象。没有规划或规划过于刚性，都可能导致资源配置低效的问题。规划与调规的矛盾本身就反映了世界的动态变化与多种可能。
规划专家以及政府主事者，无论如何收集信息，也不可能完全掌握一个地方的全部信息以及未来的全部可能。与企业家一样，当需要判断的事项太多或过细时，政府主事者受其知识及其判断能力的限制，其决策也可能犯错。问题的关键，是怎样分配规划权，以充分利用社会中分散的知识，吸纳那些对资源的空间利用具有判断力的企业家及其他人才，参与到城市规划中。蛟龙工业港的规划，正是将规划权从政府手中让渡到企业家手中。
蛟龙工业港能够快速发展的一个重要因素是获得了自主规划权。在4平方公里的土地上如何分布厂房、住宅、学校、道路才能最大程度的提高土地的整体租值，本身就要求蛟龙公司具有一定的规划权。产业升级和人口聚集带来的市场租值的变动，也要求不断调整规划。双流县政府在与蛟龙公司签订的投资协议中，附于了蛟龙工业港自主规划权，协议约定“3平方公里的双流蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建王家珧，并报经县政府有关部门审核备案”。蛟龙工业港的主要干道、地块的划分、土地用途、配套设施等，都由蛟龙工业港自行规划，并在双流政府备案。在规划变动，需要调整用地性质时，蛟龙公司与双流政府协商，办理农转用手续，在双流县的土地利用规划与城市规划上做出相应的调整。
双流县政府将规划权让渡给蛟龙公司，使黄玉蛟能利用自己前瞻性眼光，规划与提前布局蛟龙港的发展。早在六七年前，黄玉蛟就看到了产业升级的前景，在2010年修建的紫金电影院是双流县首家五星级影院，排名居于太平洋院线的前五名，其后双流县才出现了五家同类电影院；建造的购物中心并不在双流县城区，但通过海洋馆、真冰场等娱乐设施与购物相结合，吸引了成都的游客来购物休闲，单日客流量最高突破20万人次，有60%的顾客来自成都市；建在购物中心内的海洋馆也是成都乃至全国的首创，成为成都市民休闲旅游的一个新景点。产业升级、立体城市等发展战略，都反映了黄玉蛟本人的前瞻力。如果蛟龙公司没有规划权，依然依赖于双流县政府领导或其聘请的专家来制定规划，这里恐怕仍然是一片落后的农村，或像国有园区一样土地利用效率地下、人气稀疏。没有规划权，黄玉蛟的前瞻判断才能难以得到发挥，蛟龙工业港的产业升级和城市化也不会这么快。
另一方面，蛟龙工业港的产业升级，也是对市场相对价格变化的反应。蛟龙工业港聚集了10万人口，而双流县新城区的发展趋势也是与蛟龙相连，人口聚集本身就要求修建娱乐、购物等设施。
蛟龙工业港的产业升级，是黄玉蛟作为企业家的前瞻力与市场变化相结合的结果。而能发挥企业家才能与市场力量的制度基础，是双流县政府对规划权的让渡。双流政府通过规划留白，让蛟龙公司自行规划，再规划完成后再补在双流县的规划上。规划权的让渡，使黄玉蛟可以按照其判断力和市场需要制定发展战略，提前布局，从而使蛟龙港在较短的时期内实现快速的升级发展。
（五）税收分成
本节要回答的问题是，从地方政府的角度看，什么样的制度安排能激励民营城市的发展？
中国地方政府为招商引资进行的激烈竞争，被不少学者认为是理解中国经济快速发展的关键。张五常认为，以县级政府为主体出让与分配土地，并与上层政府和投资者进行的增值税税收分成，是激励地方政府竞争的有效制度安排。陶然等也认为财政安排是理解地方政府行为应考虑的主要原因，但认为“竞次”式（Race to the Bottom）的地方竞争会导致要素价格扭曲、资源使用效率低、征地矛盾突出、环境污染严重等一系列问题。周黎安则认为地方官员谋求晋升而追求GDP等经济发展绩效的政治锦标赛是理解地方政府竞争的关键。作为自主经营的民营工业园区，双流县政府与蛟龙工业港的合约安排，使我们有机会从不同的角度思考地方发展模式。
双流县政府是通过签订合约的方式赋予蛟龙公司权利与激励的。双流县政府与蛟龙公司签订的《投资协议》，其主要内容包括（1）设定了蛟龙公司的投资额度、引进的企业数量、园区的税收总额，以及GDP数量等目标；（2）约定了蛟龙公司的基础设施投资；（3）授予了蛟龙自行规划权；（4）约定了税收分成的优惠政策；（5）政府的义务。我们分别看这些条款的具体内容：
（1）投资规模及建设目标
协议约定，蛟龙集团需在开发区范围内分三期投资10亿元，规划面积3平方公里，引进企业400家以上，建成后两税预计达到3亿元以上，GDP预计达到60亿元以上。且蛟龙公司引入开发区的企业，其工商、税务关系登记注册在双流。
（2）基础设施建设
协议约定，蛟龙公司自建污水处理厂一座，日供水6000吨水厂一座，日供电10000kvA开关站一座；由蛟龙公司自行设计，出资修建道路30米宽（含道路两侧绿化）下水管网；自建10kv开关站，开关站所有供电系统由蛟龙投资并在园区内采用地下埋设电缆网；因为“基础设施建设投资风险大、回报小”，所以蛟龙所建标准厂房、办公、生活用房（五楼以下，包括五楼）等建筑均由其（有相关资质的）自行设计、制图、修建。
（3）授予蛟龙规划权
协议约定，蛟龙工业港总体规划应与双流县总体规划相符。由蛟龙工业港自行规划修建，并报经县政府相关部门审核备案。
（4）税收分成
双流政府以扶持奖励政策的方式，将对蛟龙“承诺的每平方米实现税收100元，每年按地方实得（指扣除乙方区内企业已享受优惠奖励扶持政策后的地方实得部分）的25%财政扶持给乙方发展；达到每平方米税收80元的，按20%财政扶持给乙方发展”。
（5）政府的义务
双流政府成立工业港领导小组，负责向工业港提供优质服务及相关优惠政策；协助企业搞好周边关系及治安、环保、工商、税务等部门关系。
《投资协议》清楚的展示了县级政府与开发区之间的权利义务关系与激励机制。蛟龙工业港要完成投资与发展目标、自建基础设施，但相应的获得规划权、政府的税收分成，以及政府协调服务。在实际的合约履行中，蛟龙工业港早已完成税收任务，并超额建设了基础设施，获得的规划权与税收分成，成为支持发展的重要因素。
自主规划权已经在前文中有所讨论，这里将主要讨论税收分成的合约安排。双流政府的创新，是以扶持奖励政策的方式，在蛟龙工业港达到承诺的两税目标3亿元后，政府将其税收实得的25%给蛟龙作为奖励。这使税收分成成为蛟龙公司开发土地所得的第二个主要收入来源，也激励了蛟龙公司在选择企业时更注重其税收贡献。
双流政府与蛟龙公司的合约，让我们从不同角度，思考学者对地方政府招商引资发展模式的讨论。首先，蛟龙公司进行基础设施投资、招商引资、提供服务的激励显然不是为了在政治上获得晋升。黄玉蛟不会因为蛟龙工业港超额完成GDP而获得行政权力。可见，官员的政治晋升激励不是一个地区发展的必要因素。其次，蛟龙公司以租地的方式为企业提供较低的用地成本，但并没有扭曲土地要素的价格。政府的传统招商引资模式，一方面低价从农民手中征地，另一方面为促进招商引资，以低价协议出让工业用地的方式补贴企业。蛟龙公司一方面采用租地而非征地的方式获得土地，每年向农民支付租金，而另一方面则将土地租给园区内的企业。蛟龙公司通过市场合约的方式获取并转让土地的使用权，没有扭曲要素价格。相反，合约双方要随行就市提高租金，这促使蛟龙升级产业、建立立体城市。第三，税收分成为蛟龙公司提供了经济激励，但并不是蛟龙盈利的全部。蛟龙公司本身从工厂、写字楼、公寓楼等租赁合约中获得的租金收益，作为其利润的重要来源，也会激励蛟龙公司提供基础设施、积极招商引资。
税收分成对蛟龙公司的激励直接体现在与承租企业的合约上。蛟龙公司与工厂签订的合同中约定，如果企业未达到一定的税收标准，企业需要补交一定的使用费：“企业每年两税总计应达到15万元/1000平方米建筑面积标准，若未达到以上收税标准，则乙方自愿同意甲方在原工厂使用费的基础上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用费”。
蛟龙公司在与租赁写字楼的企业签订的协议中，进一步约定了50%的税收分成，“每100㎡建筑面积单年完税超过10万元人民币的，即可享受税收奖励政策，即甲方对乙方单年完税超过10万元人民币/100㎡建筑面积的税收部分，按照县级留存部分的50%给予乙方奖励”。
对达到税收标准的企业和个体工商户，蛟龙公司还会为其在蛟龙港五星学校就读代交学费（民办中小学，学费每学期约2000-3000元）。这些条件包括：
“一、入驻蛟龙港的企业，凡在园区年上交税收达到50万元以上的，每50万元解决1名企业在职职工的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。
……
三、在蛟龙港从事第三产业的个体工商户，在港年上交税收在5万元以上的，每5万元解决1名个体工商户的子女入学，享受蛟龙管委会的入学优惠政策，依次类推。”
上述合约条款以及达到税收标准的优惠政策，清楚地表明获得政府的税收分成是蛟龙公司招商引资与建设配套设施的重要原因。写字楼的税收分成合约，更是侧面验证了张五常所述的经济制度中，地方政府上下级之间，以及政府与企业间形成的层层分成合约。然而，与张五常的地方竞争机制不同，双流县政府与蛟龙公司的分成率并非由税制界定（在税制安排中，县政府获得增值税的25%），而无论是双流政府还是蛟龙公司，都没有通过低价出让工业用地的方式与企业分成。也即，税收分成是理解地方发展经济、招商引资的重要一环，但分成合约的形式却可以是多样的。地方政府采取的低工业地价补贴，是地方政府主导的工业化与城市化，面对制度约束采取的合约选择。然而，如果是通过市场合约的形式，由企业来主导城市化，是可以采用与入住企业约定税收分成，或免费提供配套设施，如企业子女入学优惠政策等多种形式的分成合约。
双流政府税收分成合约的另一个特点，是只规定了两税（国税与地税）总额，而没有根据不同税种制定不同的分成安排。税收总额包括了从事服务业的个体工商户交纳的营业税，这使蛟龙公司在发展园区时会兼顾个体工商户的部分利益。蛟龙公司在决策时，只需考虑4平方公里土地上总租值的极大化，从而会考虑多方利益，并适时促进产业升级。
（六）城市的合约性质
城市是由拥有分立的产权的人群聚集而成的。这些产权所有者通过一系列合约构成密集的合约关系网。大量个体通过雇佣合约、购物合约、交通合约、税收合约、婚姻合约等多种多样的合约联系在一起。城市越密集，合约关系网也就越密。城市化的过程，是人口由分散到聚集的过程，也是大量拥有分立产权的个体之间编制的合约网变得更加密集的过程。怎样在城市化过程中有效地重新配置聚集而分立的产权？如果没有任何规划的限制，让城市的个体根据价格自发的签订合约来配置产权，其有效配置的前提是产权清楚且个体间签订合约面对的交易费用极低。然而，产权完全清楚与交易费用为零的世界并不存在，也就让政府通过行政力量配置资源，有了降低交易费用的理由。但是，政府靠行政力量推行城市化，依然可能产生资源错配的问题。且政府主导的城市化没有机会成本和债务破产的制约，从而缺少纠错机制。产权不清晰或交易费用不为零，并不意味着政府主导城市化是唯一的替代选择，本文研究的蛟龙工业港的城市化过程，就展示了另一种可能。
蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是作为中心缔约人，与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立了一系列合约。作为中心缔约人，蛟龙公司得以简化因人口聚集而变得越发复杂的合约关系网，降低了城市化的合约费用，从而得以按照自己的规划快速建设与发展城市。多方订约使蛟龙公司获得了规划权、土地使用权与收益权等建设与经营城市的重要权利，使基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的增值收益。
黄玉蛟作为蛟龙公司的企业家，成为支配这些合约的重要因素。蛟龙工业港从而成为企业和企业家主导城市化的案例。问题是，当蛟龙工业港的城市化程度不断提高，合约关系网变得更加复杂时，黄玉蛟及蛟龙公司作为中心缔约人，其订约成本是否会上升，以致于超过其能力限度？前文所述的，后期开发的城中村的拆迁困难等，开发建设的资金成本等，都将不断考验其对一个城市的经营与管理能力。正如每个企业家所能管理的公司规模有显著差异，不同企业家经营城市的才能也有差异。就作者所见，黄玉蛟有较强的前瞻力、合约创新能力、执行力，以及解决问题的能力，而其团队年轻且执行力高。黄玉蛟合约创新能力，对于在合约基础上建立的城市化至关重要。到底黄玉蛟及其团队能管理多大规模的城市，还需要通过时间来检验。但是实践证明，以目前的蛟龙港的城市规模和密度，在民营城市在实践中是可行的。
（七）蛟龙社区
从上述讨论可见，蛟龙工业港的城市化是建立在蛟龙公司作为中心缔约人，与双流县政府、农户、企业、租赁户形成的合约网的基础上。但蛟龙工业港还存在一个在这个合约体系之外的重要参与者临淄信息网，即蛟龙社区。
九江街道蛟龙社区由原九江镇万年村、大渡村、石桅村和泉水八队合并而成，辖区内面积3.93平方公里，户籍人口4013人，分为七个村民小组，辖区内共居住5万多人。蛟龙社区管辖蛟龙工业港的大部分区域，但并不与之完全重合。
与被征地后形成的社区不同，蛟龙社区依然保留了村庄的性质，但几乎没有集体资产。蛟龙社区内的基础设施和配套设施由蛟龙公司投资修建，蛟龙工业港提供交通协管，学校和医院也是民办最佳幸福，而蛟龙社区的主要职能是提供城管、社保等服务。社区主要工作人员没有行政编制，经费来自于政府补贴。蛟龙工业港通过合约界定经济权利的同时，也将经济职能从原有的村庄剥离，从而使村庄的经济权利与政治权力相分离。蛟龙的城市运营是建立在合约之上，通过合约界定经济权利，而无法通过合约界定的产权则留给社区以行政权力配置。
四、总结
本文探讨了如下问题：中国的城市化，是否只有政府主导这一种模式？是否在理论上和实践上都存在可以替代的其他道路？如果存在，其经济机制是什么？
蛟龙工业港是在集体土地上由民营企业建立并经营的城市。如果我们把城市分为国有城市与民营城市，全国绝大部分地区都采用前一种模式，而蛟龙工业港则是后者的一种成功探索。蛟龙的实践表明，以下几个条件并非城市化的必然选择：
“土地财政、政府征地、政府规划、政府招商引资、政府供给不同用途的土地、政府以协议出让的方式低价出让工业用地、以土地储备的方式控制商业用地的供给、政府投资基础设施建设、政府制定发展战略并引导产业升级、政府高举大量债务来经营城市等。”
上述政府主导城市化的模式，是在给定土地、规划等制度约束下的选择，依靠的是行政权力而非市场合约来配置要素资源。这种模式在中国普遍存在，但并不代表政府主导是最有效率的模式。而是因为，中国的土地制度禁止集体土地入市，以及建设用地指标的计划配置。这使得最基层的村庄弗兰克陈，难以将农地变为建设用地，即使有建设用地，农民和企业也无法直接利用农村的土地建城。土地产权不合法，金融机构就不敢做抵押贷款。政府建城的模式，是在既有土地、规划、金融等制度安排约束下，地方政府不得已的行为选择。只要制度允许更大的弹性，就会出现更多样的城市化方式。
蛟龙工业港能在十年时间内快速的实现城市化，其基础并非行政权力，而是与双流县政府、园区企业、农户、居民等订立的一系列市场合约。蛟龙公司作为中心缔约人，通过与多方订约的方式，调动城市中分散的要素资源的产权。其中的核心是与双流政府签订的合约所界定给蛟龙公司的规划权与税收分成，以及蛟龙公司与农户、企业、居民的租赁合约。这些合约使蛟龙得以参照市场价格的变化，发挥黄玉蛟的企业家才能，分配土地等空间资源，将基础设施投资等一系列外部性问题内化为蛟龙公司经营土地的租值收益。 蛟龙公司的实践表明，由企业自主规划，以签订市场合约而非行政征地的方式， 是可以在4平方公里的土地上快速实现城市化的。
当然，受制于现行制度的约束，蛟龙工业港的城市化模式尚存完善之处天见修，其租赁合约、城中村拆迁、融资方式等也未必是最优的选择，而类似黄玉蛟的企业家也需要合适的选择机制。但是，如果我们在一些地区试点开展类似的试点，改革土地制度，修改规划程序并予以留白，使优秀的企业家与公司得以建设与经营城市，中国的城市化之路会有更多样的形态。
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